Maria Dicosola*
1. Introduzione
Il Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, pur ambendo a una revisione globale e all’armonizzazione della disciplina del settore, introduce misure dedicate soprattutto al contrasto agli ingressi irregolari, non risolvendo la cronica inefficienza della protezione internazionale e della gestione dei flussi migratori nell’Unione Europea. In tale quadro emerge, nel bilanciamento tra il rafforzamento delle misure di controllo delle frontiere e la tutela dei diritti[1], la prevalenza del primo obiettivo[2]. Coerentemente, i regolamenti e la direttiva che compongono il Patto, in continuità rispetto alle riforme adottate negli ultimi decenni[3], finiscono per alimentare, piuttosto che ridurre, la vulnerabilità delle persone migranti[4].
Tanto si osserva in modo particolare con riferimento al consolidamento delle procedure speciali, oltre che dei sistemi di esternalizzazione dei confini[5], che pongono rilevanti problematiche sul piano delle garanzie individuali[6]. In tale ambito, occupa un ruolo cruciale la nozione di paese sicuro, che opera in una duplice prospettiva: da una parte, in presenza di un legame con un paese terzo sicuro, la domanda di protezione può essere dichiarata inammissibile; dall’altra, la provenienza da un paese di origine sicuro implica l’applicazione delle procedure accelerate e di frontiera. Il ricorso a tale concetto, inoltre, costituisce generalmente il presupposto delle misure extraterritoriali di controllo delle frontiere[7]. Nel Nuovo patto, le norme sui paesi sicuri, già presenti nella normativa previgente, sono ulteriormente rinforzate con i regolamenti (UE) 2024/1348, che sostituisce la direttiva procedure[8], 2026/463, sull’applicazione del concetto di paese terzo sicuro[9] e 2026/464, che istituisce un elenco di paesi di origine sicuri a livello dell’Unione[10]. I regolamenti e la direttiva entreranno in vigore l’11 giugno 2026.
2. I paesi terzi sicuri nel Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo
Secondo l’art. 33 della direttiva procedure del 2013, in presenza di un legame di un migrante con uno Stato terzo sicuro, agli Stati membri era riconosciuta la facoltà di dichiarare una domanda di protezione inammissibile. Nell’ambito delle politiche di esternalizzazione, si fondava sul presupposto della designazione della Turchia come paese terzo sicuro l’accordo raggiunto sulla base della controversa Dichiarazione UE-Turchia del 2016.
A garanzia dei diritti, la direttiva procedure, pur riconoscendo la competenza degli Stati membri nella designazione degli Stati terzi sicuri[11], ne limitava tuttavia la discrezionalità, sulla base dei criteri stabiliti dall’art. 38, che includevano condizioni strutturali e l’esistenza di un legame tra il migrante e lo Stato in questione. Riguardo il primo profilo, l’applicazione del concetto di paese terzo sicuro era ammessa a condizione che, nel paese terzo, non sussistessero minacce alla vita e alla libertà per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza ad un gruppo sociale, non sussistesse il rischio di danno grave ai sensi della direttiva 2011/95/UE, fosse rispettato il principio di non refoulement e il divieto di allontanamento in violazione del diritto di non subire torture, vi fosse la possibilità di richiedere lo status di rifugiato e, in presenza delle condizioni prescritte, ottenere protezione secondo la Convenzione di Ginevra. Con riguardo al secondo profilo, la medesima disposizione precisava che l’esistenza di un legame tra il richiedente e il paese terzo si desumesse in presenza di norme nazionali in base alle quali fosse possibile ritenere ragionevole che il migrante ritornasse nel paese in questione.
Gli abusi applicativi hanno generato un ampio contenzioso, che ha condotto alla precisazione per via giurisprudenziale delle condizioni per la designazione. In particolare, come stabilito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Iliad v. Ungheria del 2019[12], ai fini della designazione non può essere considerato sufficiente il mero inserimento del paese in un elenco sulla base del generico presupposto dello status di Stato candidato all’Unione Europea. In particolare, l’obbligo di garantire il principio di non refoulement impone agli Stati una verifica completa e aggiornata dell’accessibilità e del funzionamento del sistema di asilo del paese terzo, sulla base delle informazioni già in possesso delle autorità, nonché di ogni altra informazione rilevante a tale scopo[13]. Inoltre, la Corte di Giustizia, nel caso LH del 2020[14], ha escluso che il mero transito nel paese terzo costituisca un legame sufficiente.
Il Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo amplia le possibilità di applicazione del concetto di paese terzo sicuro, riducendo le garanzie.
In particolare, la competenza a designare i paesi terzi sicuri, così come i paesi di origine sicuri, è attribuita all’Unione[15], ma è tuttavia confermata la possibilità per gli Stati di designare ulteriori paesi terzi sicuri[16]. L’obiettivo dell’armonizzazione, dunque, appare solo parzialmente raggiunto. Al contrario, la possibilità di duplice designazione finisce per introdurre due diverse categorie di paesi sicuri, una eventualmente più ampia, a livello nazionale, e una più limitata, a livello dell’Unione, soggette a mezzi di ricorso parzialmente differenziati, che non potranno che alimentare ulteriormente il già ampio contenzioso.
L’art. 59 del nuovo regolamento procedure riproduce quanto previsto dall’art. 38 della direttiva del 2013, ma reintroduce, con riferimento sia ai paesi terzi che ai paesi d’origine sicuri, la possibilità di designazione con eccezioni per determinate parti di territorio o categorie di persone chiaramente identificabili[17]. Tale novità, oltre ampliare le possibilità di designazione dei paesi sicuri, genererà con una certa probabilità contrasti interpretativi, in considerazione dell’indeterminatezza della nozione di categorie «chiaramente identificabili».
Inoltre, appare attenuta la garanzia del non refoulement quale presupposto per la designazione: mentre la direttiva la subordinava alla possibilità, per i migranti, di chiedere lo status di rifugiato e ottenere protezione secondo la Convenzione di Ginevra[18], il nuovo regolamento presuppone che sussista la possibilità di richiedere e, se sono soddisfatte le condizioni, ricevere protezione effettiva, rinviando all’art. 57 del medesimo regolamento[19], che si limita a richiedere, più genericamente, che il paese terzo abbia ratificato e rispetti la Convenzione di Ginevra, ammettendo, peraltro, anche le possibili deroghe o limitazioni previste dallo stesso paese e autorizzate secondo la Convenzione.
È confermato il criterio del legame quale presupposto per l’individuazione di un paese terzo sicuro. A tale proposito, ad ogni modo, la scarna disciplina del nuovo regolamento, in linea con la direttiva procedure, si limita a prevedere che si presuppone l’esistenza di un legame con un paese verso il quale sia ragionevole che il migrante si possa recare[20]. Il considerando 48 del regolamento procedure precisa che il collegamento può essere stabilito in particolare qualora il richiedente sia stato residente o membri della sua famiglia risiedano nel paese terzo in questione. A tale riguardo, dunque, la riforma non contribuisce a risolvere la criticità dell’indeterminatezza del criterio del legame tra il migrante e il paese terzo sicuro, che dunque continuerà ad essere applicato riservando ampia discrezionalità agli Stati membri.
Inoltre, nella nuova disciplina, si ammette che un paese terzo possa essere designato sicuro sulla base del mero transito del migrante nel paese in questione, tanto in aperto contrasto rispetto alla logica garantista della Corte di Giustizia nel caso LH e in adesione agli standard di tutela dei diritti più bassi di alcuni dei Paesi dell’Unione. In secondo luogo, la designazione è ammessa, senza ulteriori condizioni, qualora con il paese terzo l’Unione ovvero uno o più Stati membri abbiano concluso un accordo di esternalizzazione in virtù del quale il paese terzo sia obbligato ad esaminare nel merito tutte le richieste di protezione pervenute[21]. Sebbene l’art. 57, che codifica le condizioni in base alle quali si possa ritenere che il paese terzo garantisca protezione effettiva, e l’art. 59 del nuovo regolamento procedure, che definisce il concetto di paese terzo sicuro, prevedano alcuni limiti alla discrezionalità delle autorità, europee e nazionali, nella designazione, restano aperte le problematiche relative all’effettivo rispetto, nei singoli casi concreti, dei limiti menzionati ed è evidente la tendenza all’armonizzazione delle normative europee, attraverso la convergenza verso le normative più restrittive, inclusa la codificazione delle misure di esternalizzazione, che ricevono, in tal modo, una più ampia legittimazione.
Infine, appaiono evidentemente tese al raggiungimento dell’obiettivo del rafforzamento della difesa dei confini degli Stati a discapito della piena garanzia dei diritti dei migranti le disposizioni che introducono la possibilità di designazione di un paese terzo come sicuro in relazione ad uno specifico migrante[22] ed escludono l’effetto sospensivo automatico del ricorso contro una decisione di inammissibilità[23].
3. I paesi di origine sicuri nel Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo
Nel diritto dell’Unione Europea, il concetto di paese di origine sicuro opera quale presupposto della possibile infondatezza della domanda d’asilo[24], implicando dunque un giudizio di merito, fondato sulla considerazione per cui nel paese di cittadinanza del migrante sia assicurata una garanzia adeguata dei diritti fondamentali.
La direttiva del 2013 attribuiva agli Stati membri la facoltà sia di designare i paesi di origine sicuri, sulla base delle condizioni stabilite dall’allegato I[25], sia di applicare procedure accelerate o di frontiera nei confronti di persone provenienti da tali paesi[26]. Anche il concetto di paese di origine sicuro si è dimostrato rilevante nell’ambito delle misure di esternalizzazione: il controverso Protocollo Italia-Albania[27], mai pienamente attuato, nella sua formulazione originaria, si applicava nei confronti di persone, provenienti da Paesi di origine sicuri, tratte in salvo in mare da autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’UE.
Le condizioni per la designazione dei paesi di origine sicuri includevano l’assenza, «generalmente e costantemente», di persecuzioni, tortura, trattamenti disumani e degradanti, ovvero violenza indiscriminata in contesti di conflitto armato, dimostrabili «sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della politica generale».
Il riferimento al carattere generale e costante delle condizioni di sicurezza costituiva a sua volta il presupposto dell’impossibilità di designazione di paesi di origine sicura con eccezioni relative a porzioni di territorio o a categorie di persone, come invece era previsto nella previgente direttiva del 2005. Tale interpretazione ha trovato conferma nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, dapprima nel caso CV del 4 ottobre 2024[28], relativo all’ammissibilità delle eccezioni territoriali, e successivamente nel caso Alace del 1 agosto 2025[29], sulle eccezioni per categorie di persone, deciso dalla Corte di Giustizia proprio in relazione al Protocollo Italia-Albania, impendendone l’applicazione. In particolare, come affermato dalla Corte di Giustizia sin dal caso Alheto[30], richiamato sia nel caso CV[31] che nel caso Alace[32], l’esclusione di eccezioni trovava fondamento nelle modalità di realizzazione del bilanciamento tra l’obiettivo della rapidità e quello di un esame adeguato e completo dell’esame delle istanze di protezione internazionale nella direttiva procedure.
Il nuovo regolamento procedure conferma e aggrava ulteriormente le conseguenze dell’applicazione del concetto di paese di origine sicura nel sistema europeo d’asilo[33]. In tal senso, come nel caso dei paesi terzi sicuri, attribuisce all’Unione la competenza per la designazione[34], pur non escludendo che gli Stati membri possano designare ulteriori stati di origine sicura a livello nazionale[35]. Il primo elenco comunitario di Paesi di origine sicuri, adottato il 23 febbraio 2026[36], comprende il Bangladesh, la Colombia, l’Egitto, l’India, il Kosovo, il Marocco e la Tunisia, oltre ai Paesi candidati all’adesione all’UE salvo che nel Paese in questione sia in corso un conflitto armato, il Paese sia stato sottoposto a misure restrittive da parte delle istituzioni europee per violazione dei diritti e delle libertà fondamentali, o infine che gli Stati membri abbiano accolto più del 20% di richieste di protezione internazionale presentate da cittadini di tali Stati.
Con riferimento alle condizioni per la designazione, il regolamento conferma e precisa quelle preesistenti, reintroducendo tuttavia, in linea con quanto previsto per i paesi terzi sicuri, la possibilità di designazione di paesi con eccezioni territoriali e relative a categorie di persone[37], sulla base di un diverso bilanciamento tra l’obiettivo della rapidità e quello della completezza dell’esame delle domande di protezione internazionale[38].
Valgono, riguardo entrambi i profili, le medesime perplessità relative ai paesi terzi sicuri, con riguardo alla solo parziale armonizzazione della disciplina, al possibile incremento del contenzioso in materia[39] e all’effetto deteriore in relazione alla tutela dei diritti delle persone migranti.
In un’ottica di rafforzamento della sicurezza delle frontiere, l’applicazione delle procedure accelerate nei riguardi di migranti provenienti da paesi di origine sicura, facoltativa nella normativa previgente, secondo quanto disposto dal nuovo regolamento procedure, è obbligatoria[40]. Resta invece facoltativo, nelle medesime circostanze, l’esame della domanda di protezione con procedura di frontiera[41]. Nella stessa prospettiva, è ridotto il termine per l’impugnazione di una decisione di infondatezza della domanda d’asilo presentata da un migrante proveniente da paese di origine sicuro[42] ed è confermato l’effetto non sospensivo del ricorso[43].
4. Brevi osservazioni conclusive
Il Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, in continuità con il percorso evolutivo degli ultimi decenni, mostra la tendenza al rafforzamento delle misure di contenimento dei flussi migratori, attraverso il consolidamento della sicurezza dei confini, a discapito della tutela dei diritti dei migranti. Tanto emerge in particolare con riferimento alle procedure, nelle quali l’applicazione del concetto di paese terzo e di origine sicuro è cruciale.
In considerazione delle possibili e sempre più frequenti controversie che deriveranno dalla concreta attuazione della disciplina, così come riformata, resterà essenziale il ruolo delle Corti. A tale riguardo, sebbene la designazione dei paesi sicuri a livello dell’Unione[44] escluda il sindacato diffuso da parte dei giudici comuni, resta tuttavia ferma la competenza della Corte di Giustizia – e dei giudici degli Stati membri con riferimento ai paesi designati a livello nazionale – a giudicare con riferimento tanto alle situazioni personali che rendono inapplicabili, nei confronti dei singoli migranti, le categorie dei paesi sicuri, quanto agli atti generali di designazione degli stessi.
*Professoressa associata di Diritto pubblico comparato presso l’Università di Bari
[1] Sulla tensione dei confini nazionali nelle democrazie liberali, a partire dall’esperienza degli Stati Uniti, v. H. Motomoura, The New Migration Law: Migrants, Refugees, and Citizens in an Anxious Age, in 105 Cornell Law Review 475 (2020).
[2] Riducendo le garanzie del diritto d’asilo. Cfr. in tal senso P. Bonetti, Il diritto d’asilo nel Nuovo patto europeo. Profili costituzionali, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, n. 3, 2025. Sottolinea i dubbi di compatibilità del Patto con la Carta dei diritti fondamentali dell’UE, la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la Convenzione di Ginevra B. Nascimbene, Le “sfide” ai diritti fondamentali e alle garanzie giurisdizionali nell’ambito delle procedure introdotte dal nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, in Quaderni AISDUE, 2024. Gli effettivi obiettivi del Patto sembrano dunque quelli di «escludere» e «disciplinare»: E. Celoria, F. Rondine, Escludere e disciplinare: linee di tendenza emergenti dal regolamento accertamenti, dal regolamento procedure e dalla direttiva accoglienza del Nuovo patto europeo sulla migrazione e l’asilo, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, n. 1, 2025.
[3] Cfr. in tal senso M. Borraccetti, Il Nuovo patto europeo sull’immigrazione e l’asilo: continuità o discontinuità con il passato?, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, n. 1 2021; analogamente, C. Favilli, Il patto europeo sulla migrazione e l’asilo: “c’è qualcosa di nuovo, anzi d’antico”, in Questione giustizia, 2 ottobre 2020.
[4] J. Häkli, N. Peltonen, The European Union as a humanitarian border: the production of vulnerability in the New Pact on Migration and Asylum, Space and Polity, 24 febbraio 2026.
[5] L. Marin, La riforma del regolamento “procedure” ed il suo impatto sul diritto di asilo: degli effetti della forma sulla sostanza, in Quaderni AISDUE, Fascicolo speciale n. 4/2024.
[6] Sottolineano l’impatto sulla riduzione del livello di tutela dei diritti dei migranti delle misure di esternalizzazione, introdotte in ottica securitaria, B. Frelick, I.M. Kysel, J. Podkul, The impact of externalization of migration controls on the rights of asylum seekers and other migrants, in 4(4) Journal on Migration and Human Security 190 (220).
[7] Che prevedono accordi di respingimento ovvero di trasferimento dei migranti in paesi terzi, ai quali è demandata la gestione delle domande d’asilo. Per una classificazione delle misure di esternalizzazione nel diritto d’asilo, v. S.F. Nicolosi, Externalisation of Migration Controls: A Taxonomy of Practices and Their Implications in International and European Law, in 71(1) Netherlands International Law Review 1 (2024).
[8] Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE, 2016/0224/A(COD).
[9] Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2024/1348 per quanto riguarda l’applicazione del concetto di paese terzo sicuro.
[10] Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2024/1348 per quanto riguarda l’istituzione di un elenco di paesi di origine sicuri a livello dell’Unione.
[11] Art. 37 direttiva 2013/32/UE.
[12] Il caso aveva ad oggetto la compatibilità dell’atto ungherese di designazione della Serbia come Paese sicuro con l’art. 3 e l’art. 5, par. 4 CEDU.
[13] La sentenza offre un contributo rilevante in relazione alle garanzie dei diritti dei migranti con riferimento all’applicabilità della nozione di Paese terzo sicuro, pur arretrando, invece, sulle garanzie della libertà personale. V. in tal senso C. Pitea, La Corte EDU compie un piccolo passo in avanti sui Paesi terzi “sicuri” e un preoccupante salto all’indietro sulla detenzione dei migranti al confine. A margine della sentenza della Grande Camera sul caso Ilias e Ahmed c. Ungheria, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 3, 2020, 193-211.
[14] Corte di Giustizia, LH c. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), causa C-564/18, 19 marzo 2020.
[15] Art. 60 regolamento (UE) 2024/1348.
[16] Art. 64 regolamento (UE) 2024/1348, che riproduce l’art. 37 c. 1 Direttiva procedure.
[17] Per i paesi terzi sicuri, art. 59 sez. 2 regolamento (UE) 2024/1348.
[18] Art. 38 direttiva 2013/32/UE.
[19] Art. 59 sez. 1 lett. d) regolamento (UE) 2024/1348.
[20] Art. 59 sez. 5 lett. b) regolamento (UE) 2024/1348.
[21] Art. 1 regolamento (UE) 2026/463.
[22] Art. 42 sez. 1 lett. e) regolamento (UE) 2024/1348.
[23] Art. 38 sez. 4 regolamento (UE) 2024/1348.
[24] Ai sensi dell’art. 32 della direttiva 2013/32/UE.
[25] Art. 37 direttiva 2013/32/UE.
[26] Art. 31 sez. 8 lett. b) direttiva 2013/32/UE.
[27] Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei Ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, 6 novembre 2023, ratificato con legge 21 febbraio 2024, n. 14.
[28] Corte di Giustizia, CV c. Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, C‑406/22, 4 ottobre 2024.
[29] Corte di Giustizia, LC e CP c. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Roma – Sezione procedure alla frontiera II, C‑758/24 e C‑759/24, 1 agosto 2025.
[30] Corte di Giustizia, Alheto, C-585/16, sentenza del 25 luglio 2018, punto 109.
[31] Corte di Giustizia, CV, C‑406/22, punto 78.
[32] Corte di Giustizia, LC e CP, C‑758/24 e C‑759/24, punti 101-105.
[33] Per un’ampia analisi delle criticità del ruolo dei paesi di origine sicura, anche alla luce delle novità introdotte dal Nuovo patto europeo sulla migrazione e l’asilo, si rinvia a M. Cometti, Attuali e future questioni sul concetto di Paese di origine sicuro, in DPCE online, 2025, n. 2, pp. 689-732, nonché a F. Cherubini, Paesi di origine “sicuri” e Sistema comune europeo di asilo, in Quaderni AISDUE, 2024, pp. 1-33.
[34] Art. 62 regolamento (UE) 2024/1348.
[35] Art. 64 regolamento (UE) 2024/1348.
[36] Art. 1 del regolamento (UE) 2026/464 del Parlamento Europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2024/1348 per quanto riguarda l’istituzione di un elenco di paesi di origine sicuri a livello dell’Unione, che introduce, nel Regolamento (UE) 2024/1348, l’art. 1-bis, che rinvia all’adozione dell’allegato II del medesimo Regolamento.
[37] Art. 61 regolamento (UE) 2024/1348.
[38] Come affermato dalla stessa Corte di Giustizia, nel caso Alace, punto 106.
[39] In particolare, con riguardo all’introduzione di eccezioni relative a categorie di persone, la discrezionalità appare limitata dalla clausola secondo la quale le categorie di persone devono essere «chiaramente identificabili», il che condurrà ad un aggravamento, anziché ad una riduzione, del contenzioso in materia. Cfr. in tal senso B. Cortese, Dai paesi (terzi) di origine sicuri a un paese fondatore non più così sicuro del suo posto nel diritto dell’Unione: riflessioni a margine di Corte di Giustizia, sentenza 1° agosto 2025, cause riunite C-758/24 e C-759/24, Alace Canpelli, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2025, n. 3, pp. 1-28.
[40] Secondo l’art. 42 del regolamento (UE) 2024/1348, qualora un paese terzo possa essere considerato sicuro per il richiedente, «l’autorità accertante accelera l’esame nel merito della domanda di protezione».
[41] Art. 45 regolamento (UE) 2024/1348.
[42] L’art. 67, sez. 7, lett. a) del regolamento (UE) 2024/1348 prevede che gli Stati membri possano stabilire il termine per l’impugnazione in un margine «da un minimo di cinque giorni ad un massimo di dieci giorni».
[43] Art. 68, sez. 3, lett. a) punto i) Regolamento (UE) 2024/1348.
[44] Al momento in cui si scrive, risulta adottata solo la lista di paesi di origine sicuri, con il regolamento (UE) 2026/464.
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