Neurotecnologie e comunicazione politica

EMANUELA PALOMBA*

1.1. Introduzione

L’era digitale ha determinato non solo la nascita di nuovi strumenti tecnico-scientifici, ma ha generato un nuovo modo di intendere la realtà, una diversa concezione della vita stessa. Un’esistenza non più solo analogica, ma non ancora esclusivamente digitale: una «onlife»[1]

Questa metamorfosi ha inevitabilmente coinvolto anche le tradizionali forme della comunicazione politica. Gran parte delle attuali campagne elettorali a carattere nazionale, sovranazionale e internazionale sono condotte, infatti, con e attraverso i nuovi mezzi di comunicazione. Ne costituisce un chiaro esempio la recente campagna politica del candidato repubblicano Donald J. Trump che si è avvalsa delle grandi potenzialità della piattaforma online “X” (ex Twitter) messa a disposizione dal suo proprietario, il noto imprenditore Elon Musk.

L’impiego delle piattaforme online e dei sistemi di IA per la personalizzazione e per la diffusione dei messaggi di pubblicità politica pone, però, numerosi interrogativi in punto di diritto: le piattaforme online, che sono «arene strutturalmente private, ma funzionalmente pubbliche»[2], possono essere utilizzate come luogo di comunicazione e persuasione politica da tutti (privati cittadini, sponsor, influencer, prestatori e editori di pubblicità politica) alle stesse condizioni e, comunque, senza la preventiva definizione di limiti e regole? In questi spazi è accettabile l’utilizzo incontrollato delle tecniche di targeting, cioè di tecniche basate sulle risultanze offerte dalle neurotecnologie[3] che creano messaggi pubblicitari confezionati ad hoc per uno specifico gruppo di destinatari? 

Siffatte modalità di impiego sono in grado di incidere sui fondamentali valori e principi propri di ogni ordinamento democratico-costituzionale. Se da un lato, infatti, deve essere tutelata la libertà di espressione di ogni individuo, dall’altro, però, tale libertà va bilanciata e contemperata con il parallelo diritto dei destinatari a ricevere un messaggio di pubblicità politica dal contenuto completo, trasparente e pluralista, creato nel rispetto della propria privacy e della protezione dei propri dati personali. Ciò risulta essenziale ai fini della tutela del diritto dei cittadini ad una completa e obiettiva informazione politica, fattore indispensabile per il corretto esercizio dei propri fondamentali diritti politici[4].

Per bilanciare questi valori e regolare un fenomeno in rapida evoluzione, il legislatore europeo, nel marzo 2024, ha pubblicato il primo Regolamento “relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica”, Regolamento (UE) 2024/900[5]

Tale Regolamento è entrato in vigore nell’aprile 2024, ma si applicherà a decorrere dal 10 ottobre 2025, fatta eccezione per l’art. 3 (relativo alle “definizioni”) e all’art. 5, par. 1 (relativo al divieto per i prestatori di servizi di pubblicità politica di subordinare la prestazione dei propri servizi a restrizioni discriminatorie “basate unicamente sul luogo di residenza o di stabilimento dello sponsor” o “unicamente in ragione del luogo di stabilimento” di un determinato partito politico europeo o gruppo  politico del Parlamento europeo).

1.2. Luci e ombre del Regolamento (UE) 2024/900 

Il Regolamento (UE) 2024/900 stabilisce norme armonizzate nel territorio dell’UE «per la fornitura di pubblicità politica e dei servizi connessi» e «sull’uso delle tecniche di targeting o di consegna del messaggio pubblicitario in ambito di pubblicità politica online che comportino il trattamento di dati personali» (ex art. 1, par. 1), indipendentemente dai mezzi utilizzati e dal luogo di stabilimento del prestatore di servizi di pubblicità politica o dal luogo di residenza/stabilimento dello sponsor (che è definito all’art. 3, punto 10, come la persona fisica o giuridica su richiesta o per conto della quale è predisposto un messaggio di pubblicità politica).

Tale Regolamento mira, dunque, a contribuire al corretto funzionamento del mercato interno della pubblicità politica e dei servizi connessi, nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE (ex art. 1, par. 4). 

Prima di analizzare il contenuto sostanziale dell’Atto, occorre chiarire cosa si intenda per “pubblicità politica”. Ai sensi dell’art. 2, par. 2 del Regolamento (UE) 2024/900, la “pubblicità politica” è definita come «la preparazione, collocazione, promozione, pubblicazione, consegna o diffusione, con qualsiasi mezzo, di un messaggio fornito normalmente dietro retribuzione o tramite attività interne o nell’ambito di una campagna di pubblicità politica: 

1. di, a favore o per conto di un attore politico, salvo se di natura meramente privata o meramente commerciale; oppure

2.che possa e sia inteso a influenzare l’esito di un’elezione o referendum, un comportamento di voto o un processo legislativo o regolamentare, a livello dell’Unione, nazionale, regionale o locale».

Va precisato, però, che non rientrano in questa definizione: i messaggi provenienti da fonti ufficiali degli Stati membri o dell’UE e strettamente riguardanti l’organizzazione e le modalità di partecipazione a elezioni o referendum; la comunicazione pubblica finalizzata a fornire informazioni ufficiali ai cittadini da parte, a favore o per conto di un’autorità pubblica di uno Stato membro o dell’UE; e la presentazione di candidati in determinati spazi pubblici o nei mezzi di comunicazione, qualora sia prevista esplicitamente dalla legge e sia effettuata a titolo gratuito e in condizioni di parità di trattamento dei candidati. Inoltre, non sono considerate “pubblicità politica” le opinioni politiche e gli altri contenuti editoriali soggetti alla responsabilità editoriale qualora siano esposti gratuitamente, né ogni altro tipo di opinione politica espressa a titolo personale (ex art. 1, parr. 2 e 3).

Pertanto, destinatari del Regolamento sono innanzitutto i “prestatori di servizi di pubblicità politica”, cioè coloro che prestano servizi di pubblicità politica per la «preparazione, collocazione, promozione, pubblicazione, consegna o diffusione del messaggio di pubblicità politica» (ex art. 3, punto 5)[6].

Il Regolamento (UE) 2024/900, però, si rivolge anche agli “editori di pubblicità politica” (cioè, i prestatori di servizi di pubblicità politica che pubblicano, consegnano o diffondono pubblicità politica con qualsiasi mezzo, ai sensi dell’art. 3, punto 13), prevedendo specifici obblighi informazionali a loro carico (segnatamente a carico delle piattaforme online di dimensioni molto grandi)[7], integrando così le norme orizzontali dettate dal DSA che disciplinano tutti i tipi di pubblicità online, compresi gli annunci commerciali e i messaggi politici (Considerandum 5).

Dal punto di vista generale, l’approccio seguito dal legislatore europeo sembra improntato alla filosofia della disclosure: all’interno del corpo normativo sostanziale dell’Atto sono previsti, infatti, precisi obblighi informazionali. Il Regolamento impone dei generali obblighi di trasparenza e di diligenza per tutti i servizi di pubblicità politica (Capo II) e delle specifiche condizioni e obblighi di trasparenza addizionali in materia di targeting e di consegna del messaggio pubblicitario in ambito di pubblicità politica online (Capo III). 

Tale approccio normativo “preventivo” (Considerandum 94) e, per certi versi, “precauzionale”, risulta essenziale ai fini dell’utilità delle misure correttive che, per essere efficaci, devono essere imposte prima dell’evento elettorale: una volta formata la propria coscienza politica ed espresso il proprio voto, infatti, il vulnus democratico si è oramai già realizzato e risulta difficile, se non addirittura impossibile, minimizzare i danni derivanti da una violazione del Regolamento.

Proprio in quest’ottica si inscrivono le norme previste dal legislatore europeo che impongono agli editori di pubblicità politica termini brevi per verificare le segnalazioni dei cittadini, soprattutto in prossimità della data dell’elezione o del referendum cui si riferisce il messaggio pubblicitario (art. 15), e per la trasmissione delle informazioni alle Autorità competenti (art. 16). Termini ridotti sono imposti anche alle Autorità competenti nazionali di supervisione per il trattamento delle notifiche dei cittadini riguardanti eventuali violazioni delle norme regolamentari. Le sanzioni ex post devono, dunque, costituire misure residuali e, in ogni caso, devono essere «effettive, proporzionate e dissuasive» (Considerandum 104).

Concentriamoci, ora, sul corpo sostanziale dell’Atto. Per motivi di spazio, in questa sede ci si soffermerà solo su alcune significative disposizioni dell’Atto unionale.

Analizziamo, innanzitutto, i generali obblighi di trasparenza e di diligenza imposti per tutti i servizi di pubblicità politica (Capo II).

Ai sensi dell’art. 7, par. 1, i prestatori di servizi pubblicitari chiedono agli sponsor e, eventualmente, ai prestatori di servizi pubblicitari che agiscono per loro conto di dichiarare se il servizio pubblicitario richiesto configuri un servizio di pubblicità politica ai sensi dell’articolo 3, punto 5, e se essi soddisfano i requisiti di cui all’articolo 5, paragrafo 2. 

L’individuazione dei servizi di pubblicità politica è, dunque, demandata agli sponsor (e ai prestatori di servizi pubblicitari che agiscono per loro conto), che vi provvedono de facto attraverso una semplice autodichiarazione[8], di cui sono responsabili per la sua accuratezza. Per determinare se il messaggio rientri nella categoria di “messaggio di pubblicità politica”, si deve tenere conto di una serie di caratteristiche, tra cui il contenuto del messaggio, lo sponsor, il contesto, i mezzi, i destinatari e l’obiettivo (ex art. 8).

I prestatori di servizi di pubblicità politica devono conservare in appositi registri, per un periodo di sette anni, le informazioni raccolte nell’ambito dei servizi richiesti dagli sponsor, tra cui: a) il messaggio di pubblicità politica o la campagna di pubblicità politica; b) il servizio fornito; c) gli importi fatturati; d) l’origine pubblica o privata degli importi; e) l’identità dello sponsor e, ove applicabile, dell’entità che in ultima istanza controlla lo sponsor (si badi, però, non anche del finanziatore dell’intera campagna pubblicitaria)[9]; f) l’indicazione dell’elezione o referendum connessi. Essi devono compiere quanto è ragionevolmente in loro potere per garantire che le informazioni siano complete e accurate (art. 9) e devono, poi, trasmettere in modo tempestivo, completo e accurato le suddette informazioni agli editori di pubblicità politica (art. 10), affinché essi possano provvedere ai propri obblighi di etichettatura.

Gli editori di pubblicità politica, infatti, devono provvedere affinché ogni messaggio di pubblicità politica riporti in maniera chiara, ben visibile e priva di ambiguità alcune informazioni (ai sensi dell’art. 11). In particolare, essi devono allegare al messaggio di pubblicità politica le informazioni trasmesse dai prestatori di servizi di pubblicità politica, nonché l’eventuale dichiarazione attestante che il messaggio è stato oggetto di tecniche di targeting o di consegna del messaggio e un apposito avviso di trasparenza, contenente i dati elencati all’art. 12, par. 1. Gli editori di pubblicità politica devono garantire la completezza delle informazioni contenute nell’etichettatura e l’accuratezza delle informazioni indicanti dove è possibile reperire l’avviso di trasparenza. 

Al pari dei prestatori di servizi di pubblicità politica, anche gli editori di pubblicità politica devono conservare le informazioni raccolte per un periodo di sette anni, adoperandosi affinché tutte le informazioni siano complete e le informazioni riguardanti le lettere d), f), i), j) e m) siano accurate (art. 12, par. 2). 

Il Capo III del Regolamento sulla pubblicità politica è dedicato agli obblighi di trasparenza addizionali in materia di targeting e di consegna del messaggio pubblicitario in ambito di pubblicità politica online.

Ai sensi dell’art. 3, sono definite “tecniche di targeting”, le «tecniche usate per rivolgere un messaggio di pubblicità politica solo a una persona specifica o a un gruppo specifico di persone, o per escludere tale persona o gruppo di persone, sulla base del trattamento di dati personali (punto 11), mentre le “tecniche di consegna del messaggio pubblicitario” sono definite «tecniche di ottimizzazione utilizzate per aumentare la circolazione, la portata o la visibilità di un messaggio di pubblicità politica sulla base del trattamento automatizzato di dati personali  e che possono servire a consegnare il messaggio di pubblicità politica a una persona specifica o a un gruppo specifico di persone» (punto 12). 

Le suddette formule definitorie, però, si rivelano inadeguate a distinguere in modo significativo le due tecniche pubblicitarie che, de facto, appaiono strettamente connesse[10]. Ciò è evidente non solo dall’evoluzione normativa della disposizione definitoria, che fino agli emendamenti approvati dal Parlamento nel febbraio 2023 vedeva entrambe le tecniche riunite sotto l’espressione “tecniche di targeting o amplificazione”[11], ma anche dal fatto che entrambi i termini all’interno del Regolamento sono sempre adoperati “in coppia”, il che rende identici anche i regimi giuridici stabiliti per le due tecniche.

Per quanto riguarda la disciplina sostanziale va, innanzitutto, segnalato che le norme specificatamente dedicate al targeting e alla consegna del massaggio di pubblicità politica online costituiscono una piccolissima parte del corpo normativo dell’Atto europeo: delle 30 disposizioni, infatti, solo 3 sono specificatamente dedicate alla disciplina di queste tecniche[12]

L’art. 18, par. 1,[13] stabilisce che le tecniche di targeting o di consegna del messaggio pubblicitario in ambito di pubblicità politica online che comportino il trattamento dei dati personali sono consentite a condizione che siano soddisfatte tre condizioni: 

1.«il titolare del trattamento ha raccolto i dati personali presso l’interessato»; 

2.«l’interessato ha prestato il proprio consenso esplicito ai sensi dei regolamenti (UE) 2016/679 e (UE) 2018/1725 al trattamento separato dei dati personali a fini di pubblicità politica»; 

3. «tali tecniche non comportano la «profilazione» quale definita all’articolo 4, punto 4, del regolamento (UE) 2016/679 e all’articolo 3, punto 5, del regolamento (UE) 2018/1725 utilizzando le categorie particolari di dati personali di cui all’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2016/679 e all’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2018/1725».

Per poter essere soggetto al trattamento dei dati personali a fini di pubblicità politica, dunque, è necessario anzitutto che l’interessato rilasci in maniera esplicita e separata il proprio consenso. Inoltre, tali tecniche non devono profilare l’interessato utilizzando le categorie particolari di dati personali come definite all’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 (General Data Protection Regulation, cd. GDPR) e all’articolo 10, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2018/1725 (relativo alla «tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione e sulla libera circolazione di tali dati»). Parte della dottrina[14] ha evidenziato come la presenza di questa ulteriore condizione rappresenti sicuramente un passo in avanti rispetto alla normativa prevista dal DSA, poiché si rivolge non più solo alle piattaforme online ma a tutti i titolari del trattamento dei dati e vieta in toto le tecniche di targeting o di consegna del messaggio pubblicitario politico che si basino su qualsiasi tipo di trattamento dei dati sensibili. Tale previsione risulta frutto degli emendamenti apportati dal Parlamento europeo nel febbraio 2023[15] che, eliminando le eccezioni presenti nella Proposta iniziale[16], hanno reso il divieto più rigoroso.

Al netto di ciò, però, va osservato che tale previsione, rinviando alla disciplina del GDPR, ne ricalca i limiti. Secondo parte della dottrina[17], infatti, all’interno dell’espressione “dati personali raccolti presso l’interessato” non rientrerebbero i cosiddetti “dati inferiti”, cioè i dati che non sono “forniti direttamente” dall’interessato, ma che sono “dedotti” dai sistemi di IA processando altri dati[18]. La lacuna normativa del GDPR non verrebbe così colmata ma si rifletterebbe, piuttosto, sul nuovo Regolamento europeo sulla pubblicità politica, che, relativamente a questo punto, si rivelerebbe un’occasione mancata.

All’esito di questa breve analisi è possibile trarre alcune considerazioni generali.

La disciplina prevista dal Regolamento (UE) 2024/900 appare un ottimo punto di partenza per la regolamentazione di un fenomeno in rapida evoluzione che necessita di chiari limiti e regole. La filosofia della disclosure se da un lato consente ai cittadini la formazione di una coscienza politica più consapevole, dall’altro però opera solo sul piano della trasparenza ed è incapace di porre precisi limiti e regole al fenomeno (ad esempio in relazione al cumulo di messaggi politici, limite che sarebbe essenziale per slegare l’«indipendenza della pubblicità politica dalle capacità economiche del candidato»[19]). Inoltre, gli obblighi di trasparenza sono pur sempre legati a categorie tassonomiche numericamente limitate che impediscono l’inclusione di ogni aspetto informazionale potenzialmente rilevante. 

Dal punto di vista, poi, della specifica disciplina in materia di targeting e di consegna del messaggio pubblicitario in ambito di pubblicità politica online, le criticità emergono fin dall’apparato definitorio. Il dettato dell’art. 3, punti 11 e 12, infatti, appare insufficiente a distinguere chiaramente le due tecniche di pubblicità politica, che de facto appaiono piuttosto come un unico concetto all’interno del testo normativo. Inoltre, anche la disciplina sostanziale in questo campo appare piuttosto lacunosa, non solo a causa delle poche disposizioni del Capo III, ma anche perché la disciplina in materia di targeting e di consegna del messaggio pubblicitario appare ancora profondamente legata alle tradizionali regole e categorie della legislazione europea in materia di dati personali che, però, ad oggi appaiono per certi versi superate dalla rapida evoluzione della tecnica.

Le attuali lacune e criticità, però, potrebbero essere agevolmente superate nel prossimo futuro. 

L’art. 28 del Regolamento, infatti, consente alla Commissione di adottare gli atti delegati di cui all’articolo 12, paragrafo 6 (relativo all’avviso di trasparenza) e all’articolo 19, paragrafo 5 (relativo agli obblighi di trasparenza addizionali in materia di tecniche di targeting e di consegna del messaggio pubblicitario) per un periodo di quattro anni a decorrere dal 9 aprile 2024. La Commissione, dunque, può ampliare il novero delle informazioni contenute nell’avviso di trasparenza e negli obblighi di trasparenza addizionali in materia di tecniche di targeting e di consegna del messaggio pubblicitario alla luce degli sviluppi tecnologici, delle prassi di mercato, degli sviluppi del controllo a opera di autorità competenti e degli orientamenti pertinenti emanati da organi competenti, a condizione, però, di non toccare gli elementi essenziali dell’Atto.

In ogni caso, ai sensi dell’art. 27, nei due anni successivi ad ogni elezione del Parlamento europeo, la Commissione deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una «relazione sulla valutazione e sul riesame» del Regolamento (UE) 2024/900. Indipendentemente dalle modifiche effettuate a norma dell’art. 28, la Commissione può quindi proporre al Parlamento e al Consiglio di rivedere qualsiasi aspetto del Regolamento sulla pubblicità politica (anche gli elementi ritenuti “essenziali”) in ragione degli intervenuti mutamenti circostanziali.

Solo con il tempo si potrà effettivamente valutare la portata del Regolamento (UE) 2024/900, esaminando l’evoluzione delle sue “luci” e delle sue “ombre” sulla base della concreta applicazione della normativa, degli interventi giuridici e delle modifiche progressivamente introdotte dall’UE per affrontare le sfide poste dallo sviluppo della tecnica. 

Si tratta di una disciplina ancora in divenire. Cosa ci riserverà il futuro? We will see.

* Dottoranda, Dottorato Nazionale in Intelligenza artificiale, Diritto costituzionale, Università degli Studi di Napoli Federico II.


[1] L. Floridi, The Onlife Manifesto. Being Human in a Hyperconnected Era, Springer Open, Oxford, 2014.

[2] A. Lucarelli, Relazione al Convegno annuale dell’Associazione italiana dei Costituzionalisti, Salerno 15-16 novembre 2024 – “Nuovi mezzi di comunicazione, gli assetti imprenditoriali e le soggettività politiche”, in https://www.convegnoaicsalerno2024.it/wp-content/uploads/2024/11/Alberto_Lucarelli.pdf, p. 9.

[3] Per un’analisi più approfondita dei nuovi diritti che potrebbero nascere dall’utilizzo delle neurotecnologie (i cosiddetti “neurodiritti”), si rinvia a G. De Minico, Nuova tecnica per nuove diseguaglianze. Case law: Disciplina Telecomunicazioni, Digital Services Act e Neurodiritti, in Libertà Virtuali. Costituzione e Mercato, Merita edizioni, 2024, pp. 183-207, disponibile anche in https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=50279&content=&content_author=.

[4] La tutela dei diritti politici come elemento imprescindibile per il corretto funzionamento di ogni ordinamento democratico è stata più volte richiamata dalla giurisprudenza costituzionale, da ultimo Corte cost., sent. 240/2021.

[5] Regolamento (UE) 2024/900 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 marzo 2024, «relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica».

[6] Il punto 5 dell’art. 3 chiarisce anche che tali servizi sono diversi dai servizi intermediari online disciplinati dall’articolo 3, lettera g), Regolamento (UE) 2022/2065, Digital Services Act (cd. DSA) forniti senza corrispettivo.

[7] V. IsaiaI complessi contorni della nozione di pubblicità politica alla prova delle elezioni europee 2024, in MediaLaws, 19 giugno 2024, disponibile al link https://www.medialaws.eu/21061-2/, p. 1.

[8] L. Nikiforov, Political advertising, targeting and minors. The Belgian case, in Brussels Privacy Hub, 2024, disponibile al link https://ssrn.com/abstract=4800690, p. 6.

[9] G. De Minico, Pubblicità elettorale: il rischio fake news colpisce Usa e Ue, in Il Sole 24 Ore, 4 dicembre 2024.

[10] L. Nikiforov, Political advertising, targeting and minors. The Belgian case, in Brussels Privacy Hub, 2024, disponibile al link https://ssrn.com/abstract=4800690, p. 5.

[11] Gli Emendamenti 127 e 128 approvati dal Parlamento europeo nel febbraio 2023 (P9_TA(2023)0027) hanno distinto le due tecniche in “tecniche di targeting” e “tecniche di fornitura di messaggi pubblicitari”. Nella versione finale queste ultime sono state denominate “tecniche di consegna del messaggio pubblicitario”.

[12] Gli articoli in materia sono, invece, cinque se si considerano anche l’art. 22, par. 1, relativo alla delimitazione delle competenze delle Autorità di controllo, e l’art. 25, parr. 5 e 6, relativo al trattamento sanzionatorio.

[13] Il paragrafo 3 dello stesso articolo specifica che esso non si applica «alle comunicazioni di partiti politici, fondazioni politiche, associazioni o altre organizzazioni senza scopo di lucro, ai loro membri ed ex membri o a comunicazioni, come bollettini d’informazione, connesse alle loro attività politiche, purché tali comunicazioni si basino esclusivamente sui dati di abbonamento e siano pertanto strettamente limitate ai loro membri, ex membri o abbonati, siano basate sui dati personali da essi forniti e non comportino un trattamento di dati personali volto a segmentare o altrimenti selezionare ulteriormente i destinatari e i messaggi che ricevono».

[14] P. Villaschi, The Regulation of Political Targeting in the Italian and European Union Legal Framework, in Rivista di diritto internazionale privato e processuale, 1/2024, p. 165.

[15] Emendamento 204, P9_TA(2023)0027.

[16] Art. 12, par. 2, Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio «relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica», COM(2021) 731 final.

[17] L. Nikiforov, Political advertising, targeting and minors. The Belgian case, in Brussels Privacy Hub, 2024, disponibile al link https://ssrn.com/abstract=4800690, p. 6.

[18] L. Sposini, Neuromarketing and Eye‑Tracking Technologies Under the European Framework: Towards the GDPR and Beyond, in Journal of Consumer Policy, 47, 2024, p. 329.

[19] G. De Minico, Pubblicità elettorale: il rischio fake news colpisce Usa e Ue, in Il Sole 24 Ore, 4 dicembre 2024.

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